Chính phủ Anh mới có thể giải quyết vấn đề tài chính công như thế nào

Chính phủ Lao động sắp tới phải đối mặt với một ngọn núi với tài chính công. Sau đây là hướng dẫn về nơi họ có thể dễ dàng tìm thấy tiền – và cũng quan trọng là nơi họ không thể.

Đảng Lao động đối mặt với một di sản khó khăn

Nước Anh đang thức dậy với một chính phủ Lao động lần đầu tiên sau 14 năm, và một chính phủ sẽ nắm giữ đa số đáng kể trong Hạ viện. Nhưng tuần trăng mật của Thủ tướng mới Keir Starmer sẽ không kéo dài.

Đảng Lao động đã nhắm đến cuộc bầu cử tiếp theo vào năm 2029, mặc dù điều đó có vẻ còn rất xa vời. Hệ thống bầu cử First Past the Post của Anh đã cho thấy tối nay cách nó có thể tạo ra những thay đổi lớn trong một môi trường mà hai đảng lớn đang nhận được một phần nhỏ hơn trong tổng số phiếu bầu. Đảng Lao động đã giành chiến thắng với chỉ 34% số phiếu bầu, chỉ tăng hai phần trăm so với năm 2019 khi họ giành được một nửa số ghế.

Đảng sẽ không coi bất cứ điều gì là hiển nhiên và áp lực phải hành động ngay sẽ rất lớn. Nhưng khi nói đến tài chính công, Bộ trưởng Tài chính mới Rachel Reeves phải đối mặt với một khoản thừa kế không đáng ghen tị. Vương quốc Anh đang vật lộn với thâm hụt 4,4% và nợ công đang nhanh chóng tiến tới 100% GDP.

Chúng tôi ngờ rằng ưu tiên hàng đầu của Đảng Lao động sẽ là tìm cách chấm dứt kế hoạch cắt giảm chi tiêu công của chính phủ trước. Đảng Lao động đã hứa sẽ không "quay lại chính sách thắt lưng buộc bụng".

Nếu không thay đổi, các kế hoạch hiện tại của Bộ Tài chính sẽ chứng kiến ​​mức cắt giảm thực tế ít nhất 3% mỗi năm trong các bộ phận chính phủ bên ngoài các "khu vực được bảo vệ" như y tế hoặc quốc phòng. Các kế hoạch đó luôn có vẻ đầy thách thức, đặc biệt là khi bạn cân nhắc rằng một số bộ phận chính phủ đã chứng kiến ​​mức cắt giảm thực tế vượt quá 20% trong thập kỷ qua.

Cái giá phải trả để chấm dứt những khoản cắt giảm này có thể lên tới khoảng 20 tỷ bảng Anh mỗi năm vào cuối nhiệm kỳ Quốc hội này. Bản tuyên ngôn của Đảng Lao động, sử dụng các chi phí riêng của mình, không đạt được con số này. Những khoản tăng doanh thu chỉ chiếm chưa đến một nửa phần trăm GDP.

Trên thực tế, các lựa chọn có vẻ hạn chế. Đảng Lao động đã loại trừ việc tăng thuế chiếm 80% doanh thu công mà họ có thể kiểm soát tích cực – hãy xem biểu đồ bên dưới. Đảng đã cam kết giữ nguyên các quy tắc tài chính quan trọng nhất và hiện tại các quy tắc đó sẽ chỉ được đáp ứng với biên độ mong manh nhất.

Mặc dù vậy, chúng tôi nghĩ rằng việc tìm kiếm số tiền cần thiết để đảo ngược các khoản cắt giảm chi tiêu theo kế hoạch sẽ không khó như vẻ bề ngoài. Sau đây là bốn lựa chọn mà Đảng Lao động sẽ cân nhắc nghiêm túc trong quá trình chuẩn bị cho ngân sách đầu tiên của mình.

Lựa chọn 1: Điều chỉnh các quy tắc tài chính để mở khóa thêm tiền mặt

Đảng Lao động đã lên kế hoạch một chút về điều này. Một trong ba quy tắc hiện hành quy định rằng thâm hụt không được vượt quá 3% trong năm năm; Đảng Lao động muốn điều chỉnh điều này để có nhiều không gian hơn cho đầu tư.

Dù có ưu và nhược điểm gì thì sự thay đổi như vậy hiện tại có vẻ không liên quan. Đó là vì đây là một quy tắc khác hiện đang ràng buộc tài chính công.

Quy tắc này quy định rằng nợ phải bắt đầu giảm theo tỷ lệ GDP trong năm năm. Hiện tại, OBR đánh giá rằng quy tắc này sẽ được đáp ứng với biên độ mong manh nhất. Đảng Lao động hứa sẽ giữ nguyên quy tắc này nhưng sự cám dỗ thay đổi sẽ rất lớn.

Chỉ cần điều chỉnh định nghĩa về nợ được sử dụng trong quy tắc này có thể mở khóa hơn 20 tỷ bảng Anh mỗi năm. Chỉ số hiện tại đang bị ảnh hưởng xấu bởi việc thắt chặt định lượng của Ngân hàng Anh, khiến tài chính công có vẻ chặt chẽ hơn thực tế. Việc chuyển trở lại định nghĩa thông thường hơn về nợ công sẽ tự mình mở khóa số tiền cần thiết để chấm dứt các khoản cắt giảm chi tiêu đó.

Lựa chọn 2: Khai thác tính linh hoạt trong các quy tắc tài chính hiện hành

Nếu Đảng Lao động không muốn thay đổi các quy tắc, thì hãy nhớ rằng các quy tắc đã cấp cho Bộ Tài chính một lượng linh hoạt đáng ngạc nhiên. Các bộ trưởng tài chính kế tiếp đã phát hiện ra rằng việc tăng chi tiêu (hoặc gần đây hơn là cắt giảm thuế) là có thể theo các quy tắc tài chính nếu chúng được thực hiện tạm thời.

Nghe có vẻ hoài nghi và không lý tưởng. Nhưng đó là một chiến thuật không mới và dường như không làm các nhà đầu tư bối rối trong quá khứ. Chỉ cần xem xét các chính sách của chính phủ trước đây để khuyến khích đầu tư kinh doanh. Cái gọi là "siêu khấu trừ" ban đầu được lập hóa đơn trong hai năm, trước khi cuối cùng được thực hiện vĩnh viễn khi tài chính công cho phép.

Sẽ là điều đáng ngạc nhiên nếu thủ tướng mới không tận dụng sự linh hoạt này.

Lựa chọn 3: Tăng thuế

Trong ngân sách đầu tiên của mình, có khả năng sớm nhất là vào giữa tháng 9, nhiều người nghi ngờ Đảng Lao động có thể thực hiện một số lượng lớn các thay đổi nhỏ đối với các loại thuế ít được biết đến và các khoản giảm thuế liên quan. Điều đó có thể bao gồm các thay đổi trong các lĩnh vực như Thuế thu nhập từ vốn và Lãi suất chuyển nhượng.

Những thay đổi như vậy sẽ không thay đổi trò chơi, vì chúng chỉ chiếm một phần tương đối nhỏ trong tổng doanh thu. Nhưng hàng chục điều chỉnh nhỏ vẫn có thể huy động được một khoản tiền mặt hợp lý. Ngoài các cam kết trong bản tuyên ngôn hiện tại của Đảng Lao động, điều này có thể chỉ đủ để thúc đẩy chi tiêu và chấm dứt các khoản cắt giảm đã lên kế hoạch.

Lựa chọn 4: Vay để đầu tư

Việc vay thêm không phải là một con đường khả thi để chấm dứt những khoản cắt giảm chi tiêu công hàng ngày. Nhưng Đảng Lao động cũng đang tìm cách thúc đẩy đầu tư công, theo tỷ lệ GDP, sẽ nằm trong các kế hoạch ngân sách hiện tại.

Đây là lĩnh vực mà đảng đã nhúng chân vào trong bản tuyên ngôn của mình với lời hứa vay 3,5 tỷ bảng Anh. Con số đó chỉ là muối bỏ bể, nhưng có lẽ là một tuyên bố về ý định. Giả sử việc vay nợ được thực hiện trong một khuôn khổ đáng tin cậy và có liên quan chặt chẽ đến đầu tư cơ sở hạ tầng hiệu quả, thì thị trường nợ khó có thể chùn bước như năm 2022.

Những lựa chọn này chỉ là giải pháp tạm thời

Một số sự kết hợp trên có thể giúp Đảng Lao động hủy bỏ kế hoạch cắt giảm chi tiêu mà không cần phải thực hiện thêm những thay đổi triệt để trong bản ngân sách đầu tiên và đánh giá chi tiêu dự kiến ​​diễn ra vào cuối năm nay.

Vấn đề là không có giải pháp nào trong số này là giải pháp lâu dài. Nó có thể chỉ trì hoãn nhu cầu xem xét lại các khoản tăng thuế đáng kể hơn. Hãy lấy ví dụ về chăm sóc sức khỏe, nơi nguồn tài trợ hiện tại có khả năng sẽ không đủ so với kế hoạch của chính phủ trước đây nhằm tăng lực lượng lao động của NHS – một tham vọng mà Đảng Lao động chia sẻ. Làm như vậy có thể sẽ tốn hàng chục tỷ bảng Anh; bản tuyên ngôn của Đảng Lao động cam kết chi chưa đến 2 tỷ bảng Anh cho y tế.

Đảng Lao động hy vọng rằng một số điều này có thể đạt được chỉ bằng cách phát triển nền kinh tế. Điều đó sẽ tăng doanh thu thuế và giúp tài trợ cho các dịch vụ công. Và may mắn thay cho thủ tướng mới, một số điều đó đã xảy ra.

Tăng trưởng quý đầu tiên đạt 0,7% và nền kinh tế có khả năng sẽ tăng trưởng 0,4-0,5% trong quý thứ hai, sau khi bước vào suy thoái kỹ thuật rất nông vào năm ngoái. Tăng trưởng tiền lương thực tế mạnh mẽ sẽ cho phép nền kinh tế tăng trưởng hơn nữa, mặc dù với tốc độ chậm hơn một chút, trong nửa cuối năm. Nền kinh tế đang cảm nhận được lợi ích của giá xăng thấp hơn một cách muộn màng.

Nhưng cuối cùng đây là một câu chuyện chu kỳ ngắn hạn. Về lâu dài, Đảng Lao động hy vọng sẽ tận dụng đầu tư tư nhân, đặc biệt là trong các lĩnh vực xanh, để thúc đẩy năng suất và tăng trưởng. Rachel Reeves đã đúng khi chỉ ra các sáng kiến ​​như đấu giá Hợp đồng chênh lệch đã giúp tăng đáng kể đầu tư vào điện gió ngoài khơi trong những năm gần đây.

Những điều này đã cho thấy giá trị của một khuôn khổ chính sách đáng tin cậy và có cấu trúc tốt để tạo ra đầu tư dài hạn. Hiệu suất kém có hệ thống của đầu tư kinh doanh của Vương quốc Anh so với các đối thủ cạnh tranh sau cuộc trưng cầu dân ý về Brexit thường có thể bắt nguồn từ sự bất ổn về chính sách và biến động chính trị.

Tuy nhiên, gần đây, xu hướng đó đã đảo ngược và Vương quốc Anh đã vượt trội hơn các nước G7 về đầu tư trong hai đến ba năm qua. Một số trong số đó sẽ liên quan đến các ưu đãi thuế đã đề cập trước đó. Nhưng sự chắc chắn hơn về mối quan hệ thương mại EU chắc chắn sẽ giúp ích, ngay cả khi bản thân thỏa thuận liên quan đến nhiều thủ tục hành chính hơn so với các doanh nghiệp trước đây.

Đầu tư kém hiệu quả trước Covid nhưng đã vượt trội hơn gần đây

Nguồn: Macrobond, tính toán của ING

Thuyết phục OBR nâng cấp dự báo tăng trưởng là điều quan trọng

Tuy nhiên, chính trị không phải là toàn bộ câu chuyện và khi nói đến đầu tư yếu, một số con đường dẫn trở lại hệ thống quy hoạch của Vương quốc Anh. Ví dụ, dự án đường sắt cao tốc gần đây nhất của Vương quốc Anh đã chứng kiến ​​chi phí cho mỗi dặm tăng vọt lên gấp nhiều lần so với mức thường được trả ở những nơi khác tại Châu Âu. Các vấn đề về quy hoạch cũng đã hạn chế sự phát triển của Lưới điện quốc gia, điều này đến lượt nó đã gây ra sự chậm trễ nghiêm trọng trong việc kết nối các trang trại gió ngoài khơi mới này.

Đảng Lao động đã thừa nhận cần có những thay đổi để thúc đẩy nhà ở giá rẻ và phát triển cơ sở hạ tầng, trong số những thứ khác. Nhưng nói thì dễ hơn làm và quan trọng là sẽ mất thời gian.

Trong ngắn hạn hơn nhiều, nhiệm vụ của Đảng Lao động là thuyết phục OBR rằng các kế hoạch của họ cho nền kinh tế sẽ thúc đẩy tăng trưởng năng suất vĩnh viễn. Đó là chìa khóa để mở khóa thêm tiền mặt theo các quy tắc tài chính. OBR có thể sẽ xem xét đầu tư một cách khá thuận lợi, mặc dù họ đã cảnh báo rằng điều này không nhất thiết đúng với tất cả các loại đầu tư xanh.

Thách thức lớn nhất đối với Đảng Lao động ở đây là dự báo tăng trưởng của OBR đã có vẻ lạc quan. Họ cho rằng Vương quốc Anh sẽ đạt được mức tăng trưởng gần 2% một cách nhất quán trong trung hạn. Điều đó không phải là không thể; đây là mức tăng trưởng trung bình trong những năm 2010, mặc dù với lãi suất thấp hơn nhiều, ít hạn chế hơn đối với nguồn cung lao động và trật tự thế giới ít bảo hộ hơn. Không nên loại trừ khả năng điều chỉnh tăng trưởng theo hướng giảm và điều đó sẽ hạn chế khả năng xoay xở của thủ tướng hơn nữa.

Thu nhập và an sinh xã hội tính theo tỷ lệ phần trăm thu nhập trung bình của một người độc thân (dữ liệu năm 2023)

Lưu ý: Bảo hiểm quốc gia đã bị cắt giảm bốn phần trăm cho nhân viên trong ngân sách tháng 11 năm 2023 và tháng 3 năm 2024

Nguồn: OECD, tính toán của ING

Tăng thuế có thể trở thành lựa chọn duy nhất

Nếu Đảng Lao động không thể tạo ra mức tăng trưởng như mong đợi thì việc tăng thuế đáng kể hơn có thể trở thành lựa chọn duy nhất.

Những người phản đối Đảng Lao động sẽ chỉ ra thực tế là thuế đã ở mức cao trong lịch sử. Tính theo tỷ lệ GDP, doanh thu là cao nhất kể từ Thế chiến II, một phần không nhỏ là do việc đóng băng gần đây trong các khung thuế thu nhập và tác động của lạm phát cao hơn.

Nhưng có lẽ lịch sử không phải là hướng dẫn đáng tin cậy nhất. Gánh nặng thuế chắc chắn sẽ tăng lên do dân số già hóa của Vương quốc Anh và những thách thức về mặt cấu trúc khác. Và khi bạn so sánh tình hình với nước ngoài, thì khoản thuế của Vương quốc Anh không có vẻ đáng kể.

Điều đó đặc biệt đúng nếu bạn xem xét các khoản thanh toán an sinh xã hội. Sau những đợt cắt giảm gần đây đối với Bảo hiểm quốc gia, các khoản đóng góp an sinh xã hội của nhân viên chiếm chưa đến 6% mức lương trung bình theo ước tính của chúng tôi. Theo dữ liệu của OECD, mức trung bình của EU gần 12% và sự khác biệt thậm chí còn lớn hơn khi bạn xem xét các khoản đóng góp của người sử dụng lao động. Điều đó không có nghĩa là đây là một mô hình mà Vương quốc Anh nhất thiết phải noi theo, nhưng dù sao thì đây cũng là một sự so sánh rõ ràng. Và một lời nhắc nhở rằng có thể cần phải tăng thuế để đạt được mức cung cấp dịch vụ công tương tự như những nơi khác ở Châu Âu.

Dù có chuyện gì xảy ra, thách thức mà chính phủ Lao động mới phải đối mặt là rất lớn. Các nhà đầu tư, mặc dù thoải mái hơn đáng kể về tài chính công của Vương quốc Anh so với trước đây, sẽ theo dõi chặt chẽ.

ING Global Economics Team